Foto: CATO Institute
Quizá ninguna parte de Estados Unidos se vea más afectada por la Ley Jones que Puerto Rico. Gracias a esta ley de 1920, los aproximadamente 3,2 millones de habitantes de este territorio en dificultades deben utilizar algunos de los buques más caros del mundo para comerciar con el territorio continental de Estados Unidos (con diferencia, su principal socio comercial). Se podría intuir que este proteccionismo supone un costo considerable para la economía de la Isla, dada su gran dependencia del transporte marítimo. Pero ¿hasta qué punto es importante?
Un documento de trabajo publicado recientemente por dos economistas de la Universidad de Purdue puede habernos acercado a la respuesta. De la autoría de Russell Hillberry y Manuel I. Jiménez, el documento concluye que la Ley Jones impone a Puerto Rico una carga de bienestar anual de 1,400 millones de dólares. Y eso, añaden, podría ser poco.
El documento se centra en una rareza del transporte marítimo de Puerto Rico. A diferencia de la mayoría de los buques que transportan mercancías a la Isla y a sus vecinos caribeños, los que operan al amparo de la Ley Jones —que exige que los buques dedicados al transporte nacional lleven pabellón estadounidense y hayan sido construidos en Estados Unidos— consisten casi exclusivamente en portacontenedores y barcazas. Otros tipos de buques, como los graneleros de carga seca, los petroleros y los buques de carga general, utilizados para transportar artículos pesados y voluminosos que no se pueden colocar fácilmente en contenedores, están ausentes del comercio entre Estados Unidos y Puerto Rico o son extremadamente escasos.
Los autores afirman que este fenómeno se debe a las restricciones económicas de operar bajo la Ley Jones, especialmente en el caso de los buques de carga seca a granel. Tras descargar su carga en Puerto Rico, estos buques, como un taxi que deja a su pasajero, buscan inmediatamente nuevas mercancías que transportar. Sin embargo, al no poder competir por la carga en los puertos internacionales cercanos debido a sus elevados costos, los buques acogidos a la Ley Jones se enfrentarían a un viaje de vuelta al territorio continental de EE.UU. vacío y en el que perderían dinero. Las matemáticas no funcionan, por lo que tales buques rara vez sirven a Puerto Rico (ninguno en el caso concreto de los buques oceánicos de carga seca a granel, ya que no existen en la flota de la Ley Jones).
Para Hillberry y Jiménez, esto plantea una pregunta interesante: ¿qué tan alto tendría que ser un arancel para producir tal caída en la demanda de estos tipos de buques? Su respuesta: 30.6%. Este arancel de facto, calculan, supone una carga anual para el bienestar de $1,400 millones.
El mayor componente de esta cifra es el costo de la Ley Jones para los consumidores puertorriqueños, que cifran en $692 millones (unos $203 dólares) anuales. A modo de comparación, los economistas estiman que los aranceles de nación más favorecida (tasas por defecto que EE. UU. aplica a otros países miembros de la Organización Mundial del Comercio) aplicados a las importaciones puertorriqueñas cuestan a los residentes de la Isla $94 millones ($28 por persona al año). El daño financiero de la Ley Jones a los hogares puertorriqueños supera en siete veces el de los aranceles estadounidenses.
Los otros elementos de la carga del bienestar de $1,400 millones, mientras tanto, son una carga de $291 millones a los exportadores puertorriqueños en forma de insumos más costosos y un golpe a la inversión de $403 millones.
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Pero, como explican Hillberry y Jiménez, los costos de la ley pueden ser aún más elevados. Señalan, por ejemplo, que para los productos ascendentes -insumos utilizados en la producción de bienes finales- existe "un gran sesgo en contra de los productos transportados por mar de todas las fuentes". Esta conclusión, afirman los economistas, "es coherente con el hecho de que [la Ley Jones] haya desplazado a largo plazo la estructura de la producción [de Puerto Rico], alejándola del procesamiento de insumos transportados por mar" (aunque añaden que otras políticas también pueden haber contribuido a este resultado).
En otras palabras, hay buenas razones para pensar que el elevado costo del transporte marítimo en virtud de la Ley Jones -y posiblemente otros factores- ha distorsionado el desarrollo económico de Puerto Rico al hacer inviables determinadas industrias. De hecho, estas sospechas tienen sus raíces no sólo en la teoría económica, sino también en la historia de Puerto Rico.
En las audiencias del Congreso de 1961, Teodoro Moscoso, jefe de una iniciativa del gobierno puertorriqueño encargada de impulsar la industrialización de la Isla, declaró que las elevadas tarifas de transporte de la Ley Jones habían dejado "casi fuera de juego" a las industrias que empleaban materias primas o productos acabados pesados y voluminosos. Estas elevadas tarifas, añadió, significaban que Puerto Rico se había visto limitado a "la fabricación ligera, a la electrónica, la fabricación de metales ligeros y cosas de ese tipo que, por supuesto, nos dificultan enormemente [énfasis añadido]".
Los economistas de Purdue afirman además que el costo de $403 millones de la Ley Jones para la inversión -un impuesto implícito del 3%- implica que la ley "impone pérdidas dinámicas a [Puerto Rico] que probablemente sean mucho más importantes" que sus estimaciones estáticas.
Esto plantea una cuestión importante. Una verdadera contabilidad de la carga de la Ley Jones sobre Puerto Rico debe incluir no solo los costos inmediatos de la ley, sino también sus efectos en cadena.
El aumento de los costos energéticos debido a la Ley Jones, por ejemplo, obliga a la Isla a subir los precios de la electricidad (más altos de media que los de cualquier estado de EE.UU. excepto Hawái, que también se ve afectado por la Ley Jones y por su extrema lejanía geográfica) o a recortar costos en otros ámbitos, como el mantenimiento aplazado. El aumento de los precios de la electricidad o la inestabilidad de la red, que no son extraños para Puerto Rico, disuaden a su vez la inversión y otras actividades económicas.
Entre estas pérdidas dinámicas y las distorsiones del desarrollo económico de Puerto Rico, uno no puede dejar de preguntarse qué habría sido -y qué sería todavía- si la Isla pudiera transportar mercancías hacia y desde la mayor economía del mundo utilizando un transporte marítimo eficiente de pabellón internacional.
El nuevo documento de Hillberry y Jiménez, mientras tanto, es solo la última adición a un cuerpo de literatura reciente que confirma el daño de la Ley Jones a Puerto Rico. Informes elaborados por consultores económicos en 2019 concluyeron que la Ley Jones elevaba los precios en la Isla en $1,100 millones y en $367 millones solo en alimentos y bebidas, mientras que un estudio académico de 2012 halló un costo de $537.2 millones (en dólares de 2010).
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Además, un informe de 2015 elaborado por tres economistas, entre ellos Anne Krueger, ex economista jefe del Banco Mundial, identificó una exención de la Ley Jones para Puerto Rico como un medio para impulsar el crecimiento, y un informe de la RAND Corporation de 2020 sobre la economía de Puerto Rico citó la Ley Jones como uno de los cinco principales impedimentos para el crecimiento económico.
Por supuesto, cualquier análisis de la aplicación de la Ley Jones a Puerto Rico también debe sopesar esos costos frente a sus beneficios para la industria marítima estadounidense. Estos, sin embargo, son decepcionantes en el mejor de los casos.
Aunque la ley teóricamente genera barcos y marineros para fines de transporte marítimo militar, así como trabajo estable para los astilleros estadounidenses, solo cinco barcos conformes con la Ley Jones prestan servicio regularmente en la Isla. Además, uno de esos cinco ni siquiera se construyó en Estados Unidos (el National Glory, que opera entre Houston y San Juan, se construyó en un astillero polaco, pero se le permite operar al amparo de la Ley Jones tras ser incautado en una redada antidroga y subastado por el gobierno estadounidense).
El resto del comercio de la Ley Jones con Puerto Rico lo realizan remolcadores y barcazas oceánicas que no se utilizan para el transporte marítimo estratégico y cuyas tripulaciones carecen de las licencias necesarias para trabajar en buques de transporte marítimo.
Si se calcula de forma conservadora el costo anual de la Ley Jones para Puerto Rico en 1,000 millones de dólares, cada barco (y sus tripulaciones) tiene un costo de 200 millones de dólares al año. Para tener una perspectiva, el Programa de Seguridad Marítima del gobierno gasta anualmente menos de 325 millones de dólares en estipendios para garantizar la disponibilidad de sesenta buques comerciales de bandera estadounidense en tiempos de guerra o emergencia nacional.
Pero más allá de esta flagrante asimetría costo-beneficio, la aplicación de la Ley Jones a Puerto Rico tampoco pasa el examen de una simple cuestión de justicia. Si la Ley Jones realmente tiene que ver con satisfacer las necesidades de seguridad nacional, ¿por qué su carga es soportada de forma tan desproporcionada por un porcentaje tan relativamente pequeño de la población estadounidense?
El hecho de que Puerto Rico soporte este costo mientras se enfrenta a una tasa de pobreza que supera el 40% tenga recursos limitados a través del proceso político (la Isla no tiene voto para presidente y su única representación en el Congreso es un único miembro de la Cámara de Representantes con un poder de voto limitado) y es el único territorio estadounidense habitado al que se aplica plenamente la Ley Jones (Guam está exento del requisito de la ley de que los buques se construyan en astilleros estadounidenses, mientras que Samoa Americana, las Islas Marianas del Norte y las Islas Vírgenes estadounidenses están totalmente exentas) no hace sino agravar la injusticia.
El documento de Hillberry y Jiménez es solo la última prueba del peaje que la Ley Jones impone a Puerto Rico, uno que en modo alguno compensa los beneficios que genera. Tanto si se evalúa desde el punto de vista de la relación costo-beneficio como desde el punto de vista de la justicia, la imposición de la Ley Jones a la Isla es indefendible. Ha llegado el momento de eliminar esta carga.
Este artículo fue originalmente publicado en inglés por el CATO Institute.
